Foto: Raad van State | Tineke Dijkstra
In de gemeente Nunspeet en inmiddels landelijk, is er een belangrijke discussie over de vraag of de overheid documenten openbaar moet maken. Het gaat om een ‘geheime memo’ – een intern document van de gemeente. Dit memo is geschreven door een gemeenteambtenaar (senior-jurist) als reactie op wat bewoners hadden gezegd over een voorlopig plan voor een nieuw bestemmingsplan voor de ‘Veelhorsterweg 21/23’ in Nunspeet. Het advies in de memo was bedoeld voor wethouder Groothuis (SGP) die gaat over bouwen en wonen.
Een strijd om openheid: het proces
Een inwoner van Nunspeet wilde dit memo graag inzien maar de gemeente weigerde dit. De gemeente vond dat de memo persoonlijke meningen van ambtenaren bevatte en alleen voor interne gesprekken was. De inwoner stapte naar de rechter. De rechter besloot dat de memo wel openbaar moest worden gemaakt maar dan zo dat je niet kon zien wie wat had gezegd. De gemeente was het hier niet mee eens en ging in hoger beroep bij de Raad van State. De Raad van State heeft toen de Staatsraad Advocaat-Generaal (AG), de heer Wattel, een belangrijke juridische adviseur, om uitleg gevraagd over de Wet open overheid (Woo).
De standpunten: gemeente versus inwoner
Nadat de AG om advies was gevraagd, hebben zowel de gemeente Nunspeet als de inwoner hun standpunt nogmaals uitgelegd. De gemeente vond dat de memo niet was opgesteld voor ‘formele bestuurlijke besluitvorming’. Ze was bang dat ambtenaren in de toekomst niet meer vrijuit hun mening zouden durven geven over juridische risico’s als dit memo openbaar zou worden. De inwoner stelde daarentegen dat het beoordelen van juridische risico’s vooral objectieve informatie is, geen persoonlijke mening. En hij vond dat het advies wel degelijk diende voor ‘formele bestuurlijke besluitvorming’. Hij stelde dat openbaarheid belangrijker moest zijn en dat de overheid informatie niet mag achterhouden om ‘misstanden als zodanig te verbloemen’.
Het standpunt van de AG: waarom openheid belangrijk is
Advocaat-Generaal Wattel benadrukt in zijn advies dat het hoofddoel van de Woo is om de overheid transparanter te maken. Openheid moet niet alleen laten zien wat het beleid is maar ook hoe een besluit is ontstaan en waarom bepaalde keuzes zijn gemaakt.
Een heel belangrijk punt voor de AG is dat dit memo wel degelijk is gebruikt voor een ‘formele bestuurlijke beslissing’. Dit is belangrijk want de wet zegt dat documenten die voor zulke beslissingen worden gebruikt, in principe openbaar moeten zijn, zelfs als er persoonlijke meningen in staan. De AG baseert dit op het feit dat door de memo het eerste bestemmingsplan is ingetrokken, extra onderzoeken zijn gedaan en de redenen voor het plan zijn verbeterd. Daarna is een nieuwe versie van het plan gemaakt. Dit betekent dat de memo heeft geleid tot een officieel besluit van de wethouder om het plan aan te passen.
De AG heeft de memo zelf ingezien en merkt op dat, hoewel de memo persoonlijke meningen bevat, minstens acht van de 38 zwartgelakte delen vooral of helemaal feitelijke informatie zijn. Hij noemt bijvoorbeeld de delen die gaan over ‘aantallen vierkante meters’. De AG legt uit dat het beoordelen van juridische risico’s weliswaar een persoonlijke mening kan zijn maar dat de feiten waarop die analyse is gebaseerd, objectief zijn. De wet is hierover heel duidelijk: ‘objectieve gegevens kunnen niet worden uitgesloten’.
Naast deze algemene en wettelijke argumenten noemt de AG ook specifieke redenen die passen bij deze zaak en die pleiten voor meer openheid. Zo is het oorspronkelijke bestemmingsplan, waar de memo over ging, inmiddels ingetrokken en vervangen door een beter, nieuwer plan. Hierdoor zijn de oude risico’s die in de memo stonden, minder belangrijk geworden voor de huidige situatie.
Bovendien reageert de memo op bezwaren die bewoners al eerder hadden ingediend, wat betekent dat er geen compleet nieuwe informatie wordt onthuld die de tegenpartij nog niet kende. De AG ziet de zaak als ‘niet veel meer dan een burenruzie’, wat aangeeft dat in zo’n relatief kleine kwestie openbaarheid belangrijker kan zijn dan de angst dat interne gesprekken worden verstoord.
Verder kan openbaarheid helpen om ‘geruchten en beschuldigingen over mogelijke belangenverstrengeling’ om te zetten in feiten, wat goed is voor de lokale gemeenschap. Een laatste argument is dat de ambtenaar die de memo schreef, zelf heeft aangegeven dat openbaarheid hem niet zou belemmeren om in de toekomst vrijuit advies te geven in interne gesprekken. De wethouder had ook al eerder gezegd dat er “niks bijzonders in de memo staat”.
De vorm als verhulmiddel?
Onderzoeksjournalist Sandra Bonestroo valt het op dat de Staatsraad Advocaat-Generaal (AG) in deze zaak een opvallende uitdaging tegenkwam: de memo kon niet ‘per alinea’ beoordeeld worden omdat het in ‘kolommen en regels en daardoor in tekstboxen’ was ingedeeld, waardoor een beoordeling ‘per tekstbox’ noodzakelijk was. Dit roept de vraag op of een dergelijke opmaak mogelijk een ‘escape’ is voor de overheid om een grondige feitenbeoordeling op traditioneel alinea-niveau te omzeilen. De gekozen opmaak staat daarmee op gespannen voet met de geest van de wet die juist maximale openbaarheid van objectieve informatie beoogt.
Conclusie: de aanbeveling van de AG
Hoewel de AG een lichte voorkeur uitspreekt voor een meer principiële aanpak in deze proefprocedure – waarbij dan minstens acht objectieve delen openbaar worden en de overige 30 juridische risico-analyses niet – erkent hij dat een aanpak die meer kijkt naar de specifieke omstandigheden van de zaak juist zou kunnen leiden tot volledige openbaarmaking van de memo. Het is nu aan de Raad van State om, al dan niet in een grote kamer – een uitgebreidere samenstelling van rechters voor zeer belangrijke, principiële of complexe zaken waarin een leidende uitspraak wordt verwacht – de uiteindelijke beslissing te nemen.
0 reacties